稀缺矿产是在地壳中含量极少,难于提取而又用途十分重要的矿产,如稀土、钨、锑、锡、钼、铟、锗、镓等。改革开放以来,中国对稀缺矿产的贸易政策曾发生多次改变,从实施出口退税政策,到取消出口退税,从许可证管理,到配额管理,从加征出口关税,到取消出口关税、以及取消出口配额,其中以2000年和2015年为时间节点,出现了两次根本性的转变,即从鼓励出口型的贸易政策转向出口管制型的贸易政策,再转向开放型的贸易政策,这其中既反映了当时国内外的客观经济环境,也反映出我国在每一阶段外贸发展思路和战略的转变。
改革开放初期鼓励出口型的贸易政策
改革开放初期,我国工业基础薄弱、经济相对落后,当时对外贸易发展的主要任务就是通过扩大出口,为国家赚取外汇,以弥补国内资金不足,保障现代化的建设,推动国民经济的发展,因此政府对初级产品的出口,包括矿产原料出口多采取支持鼓励的态度。为了扩大出口,1985年我国开始全面实施出口退税政策,稀土、钨、锑、锡等稀有金属的出口也涵盖在内。其中,稀土金属矿的出口退税率为13%,稀土金属的出口退税率为17%,钨、锡的出口退税率为17%,这个政策一直持续到上世纪90年代。
为了稳定价格和收入,这一时期我国对稀缺矿产品出口还实行了许可证管理制度。在1980年国家进出口管理委员会和对外贸易部联合颁布的《关于出口许可证制度的暂行办法》中,明确规定了实施出口许可证管理的129种产品,其中金属矿产品包括钢材、生铁、铜、铝、铅、锌等25个品种,涉及8个稀缺矿产品种,分别为铬矿、汞、钴、铋、锡、钼、钨、石墨,该政策要求申请出口许可证的企业,必须向政府相关部门出示贸易合同,其中出口商品的价格不得低于商会规定的最低出口价。
1985年,外经贸部又进一步出台了关于出口许可证分级管理的规定,将出口许可证商品分为三级管理,第一级由经贸部审批签发,第二级由经贸部驻口岸特派员办事处签发,第三级由省、自治区、直辖市及计划单列市经贸厅签发。其中,钨被列为一级管理的品种,锑、锡、钴、铋、钼、铬、石墨、汞、稀土被列为三级管理的品种。在此后的十几年中,外经贸部曾多次对实行出口许可证管理的商品目录、地区范围及发证单位作出调整,1987年取消汞、钴、铋、钼精矿及钼酸铵的出口许可证管理,1988年增加了对钨铁的出口许可证管理,1988年以后钨、锑、锡、稀土划归口岸特派员办事处管理,1999年以后钨、锑由特派员办事处转归经贸部许可证事务局管理。可以看出,这一时期国家对特殊稀缺矿产品的监管力度不断加大,对一般稀缺矿产品出口并不做严格管理。
应当说,早期的稀缺矿产品贸易政策主要关注出口能力、出口业绩,并没有对数量进行限制,也没有意识到资源流失的问题,还是一种粗放型外贸发展思路。
由于当时国家急需外汇,部分稀缺矿产成为重要的创汇产品,政府对出口贸易商的资质没有要求,有太多的中小供应商参与出口,一些地方政府也本着“创汇至上”的观念,千方百计促进出口,结果导致许多地区出现恶性竞争、低价出口、过度开发及环境污染的局面,给后续发展带来一系列问题。
2000~2014年代管制型的出口贸易政策
进入21世纪,我国在通向外贸出口大国的的同时,资源环境约束越来越大,可持续发展的重要性和紧迫性日益凸显,转变贸易增长方式被提到议程,对稀缺矿产品的贸易政策发生根本性转变,从鼓励出口转向计划出口,自2000年起,开始对稀缺矿产品出口采取限制性措施,陆续出台了出口配额管理、取消出口退税、加征出口关税、提高市场准入门槛、限制外商投资等一系列政策。
出口配额管理
实际上,在1999年我国就已开始对稀土实行出口配额管理,由外经贸部会同国家经贸委、国土资源部确定年度的出口配额总量,再由各地方外经贸主管部门分配给当地申请出口的企业,包括稀土金属矿、稀土金属、氧化稀土、稀土盐类、稀土永磁体,2002年以后又将钨、锑、锡及制品纳入出口配额管理范畴,包括钨砂、仲钨酸铵、偏钨酸铵、三氧化钨、蓝色氧化钨、钨酸及盐类、钨粉及制品、还有锑砂、氧化锑、锑合金及锑制品、锡矿砂、锡及锡合金等,其中对钨、锑类产品实行国营贸易管理。2007年以后,我国对铟、钼出口也实行了配额许可证管理,包括未锻轧的铟、锻轧的铟及制品,钼矿砂、钼精矿、钼氧化物、钼酸铵、钼铁、钼粉、钼制品等。
自2002年对稀缺矿产实施出口配额管理以后,我国稀缺矿产品出口配额的数量便呈现逐步递减的趋势,在2006年以后出口配额收紧的力度尤为明显。2006年商务部下发的稀土出口配额为6.18万吨,2007为5.96万吨,2008年为4.75万吨,2005年钨的出口配额为1.63万吨,2006年为1.58万吨。2007年为1.54万吨,2008年1.49万吨,锡的出口配额在2006年以后也大幅下降,从5.3万吨降至2011年的1.89万吨。与此同时,国家对稀缺矿产的生产开采也实行指令性控制,由国土资源部每年下达生产指令性计划,并暂停发放新钨矿的开采许可证,停止钨精矿、稀土原矿、多晶硅等初级原料出口。